新规背景
2023年7月3日，国务院正式公布《私募投资基金监督管理条例》（以下简称《私募条例》）。自2013年证监会提请国务院制定《私募投资基金监督管理条例》开始，至2017年《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》问世，至2023年《私募条例》正式颁布，“十年磨一剑”，私募投资基金步入法治化、规范化的轨道，未来中国私募市场环境将向着更专业、更规范、更透明的方向发展完善。在《私募条例》9月1日正式施行之际，我们将重点探讨实务中需关注的管理要点及合规挑战。
主要内容
01
明确适用范围
将契约型、公司型、合伙型等不同组织形式的私募投资基金均纳入适用范围；
以非公开方式募集资金，设立投资基金或者以进行投资活动为目的依法设立公司、合伙企业，由私募基金管理人或者普通合伙人管理。
02
明确管理人和托管人的义务要求
不得成为私募基金管理人及其控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表等相关主体的情形；
私募基金管理人应当依法向国务院证券监督管理机构委托的机构履行登记手续，明确注销登记的情形；
列举私募基金管理人的股东、实际控制人、合伙人禁止实施的行为，明确私募基金管理人应当持续符合的要求。
03
规范资金募集和投资运作
明确私募投资基金募集及转让对象要求，单只私募基金的投资者人数；
明确私募基金管理人对于投资者的风险管理范围，差异化匹配对应产品；
加强私募投资基金募集完毕后的监管监测；
明确私募投资基金财产的投资范围以及不得经营的业务，规定私募投资基金的投资层级。
04
创业投资基金作出特别规定
国家对创业投资基金给予政策支持，鼓励和引导其投资成长性、创新性创业企业，鼓励长期资金投资于创业投资基金；
监管机构加强创业投资基金监督管理政策和发展政策的协同配合，对创业投资基金实施区别于其他私募基金的差异化监督管理。
05
强化监督管理和法律责任
明确监管机构机构的职责及措施；
建立私募投资基金监督管理信息共享、统计数据报送、风险处置协作机制；
- 对违反本条例的法律责任作了明确规定。
新规出台后的私募基金政策体系
“五法律、一法规、五规章、一套自律体系”
国家法律
《基金法》为核心，以《信托法》、《证券法》、《公司法》、《合伙企业法》等为辅助的法律框架体系。
为私募基金的运作和监管确定了信义义务法律理论依据和基金组织形式依据。
《基金法》于2013年修订时将私募基金明确纳入到法律监管的范围，并明确了中基协的法律地位，奠定了中基协工作机制中的私募管理人机制、私募证券基金备案、入会要求、机构设置、职责等法律基础。
行政法规
《私募投资基金监督管理条例》（本次生效新规）
正式将私募基金纳入到监管体系中来，对于不符合规定的基金业态，能够以非法金融活动的行为进行直接规制甚至处罚。
部门规章
《私募投资基金监督管理暂行办法》和《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》、《政府投资基金暂行管理办法》、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》、《关于加强私募投资基金监管的若干规定》五大核心规章下的部门规章体系。
《私募投资基金监督管理暂行办法》正式赋予了证监会对包括私募股权投资、私募证券投资及其他私募投资机构在内的整个私募行业进行统一监管的权力，明确了私募基金及其管理人的备案和登记制度，定义了合格投资者并澄清私募基金管理人的非公开发行活动和披露的要求。
《关于加强私募投资基金监管的若干问题规定》重点是规范在基金业协会备案登记的私募基金管理人的企业名称和经营范围、从严监管集团化私募基金管理人、夯实私募基金向合格投资者非公开募集的底线、强化私募基金管理人从业行为负面清单与禁止性要求，明确私募基金财产投资的负面清单等内容。
自律体系
根据《私募投资基金监督管理暂行办法》和证监会的授权，中基协所建立的自律管理规则体系，包括但不限于《 私募投资基金登记备案办法》、《私募投资基金信息披露管理办法》、《私募投资基金募集行为管理办法》、《私募投资基金服务业务管理办法（试行）》、《私募投资基金合同指引（1-3号）》、《私募投资基金管理人内部控制指引》等。
新规落地的核心要点探讨
关键主体的监管要求和差异化管理
《私募条例》将合伙型私募基金行使管理职权的普通合伙人纳入监管范围，并强化了对私募基金管理人股东、合伙人以及股东、合伙人的控股股东、实际控制人的要求。《私募条例》规定了不适格担任私募基金管理人以及控股股东、实际控制人或者普通合伙人的四种情形。除此之外，还进一步明确了管理人、托管人及其股东、高管、从业人员的禁止性行为。
关键词：私募基金管理人、法定职责和禁止性监管要求
加强私募基金管理人监管，监管对象从私募基金管理人扩展至其控股股东、实际控制人。对高管和从业人员专业化要求也有所提升。
立法层面确定了基金管理人的法定职责（第十一条）及应符合的持续要求（第十三条）
明确管理人股东的禁止性行为（第十二条）
明确私募基金管理人的控股股东、实际控制人、高管的不适格情形（第八条）
明确董监高、执事合伙人或委派代表的不适格行为（第九条）
明确私募基金管理人需向基金业协会申请登记，并确保其满足持续运营要求，具备从事私募基金管理的相应能力（第十条）
关键词：托管人、利益隔离机制
相较于《基金法》而言，《私募条例》对托管人的职责做了原则性的规定。
私募基金托管人应当依法履行职责。应当建立托管业务和其他业务的隔离机制，保证私募基金财产的独立和安全（第十六条）
关键词：私募基金管理人、差异化监督管理
根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理。协会《登记备案办法》第七条“分类管理、扶优限劣”的总体理念与这一原则是一致的，也体现了监管在提高资质门槛条件和强化自律措施的同时，避免对正常机构开展私募基金业务构成不必要的干扰
关键词：不同类型的私募基金、分类监督管理
在总则中明确对创业投资基金实施分类监管，并为创业投资基金设置专章。在登记备案、资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面，对创业投资基金实施差异化监管和自律管理，对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利（第三十七条）
股权投资、证券投资业务分类监管
全面规范资金募集和备案要求
在资金募集层面，《私募条例》确立了私募基金应当自行募集，除另有规定外不得委托募集的基本原则，对私募基金的代销行为采用了原则上禁止的态度，并明确禁止通过单一融资项目设立多只私募基金变相突破合格投资者人数的限制。在募集环节，除常见的不得向非合格投资者募集、不得公开募集、不得保本保收益、不得虚假宣传以外 ，新增了不得向为他人代持的投资者募集或者转让和不得以私募基金托管人名义宣传推介两项规定。
关键词：募集备案合规
坚守“非公开”、“合格投资者”的募集业务活动底线，落实穿透监管，加强投资者适当性管理。
募集行为限制，原则上私募基金管理人应当自行募集资金（第十七条）。私募投资基金应当向合格投资者募集或者转让，禁止变相突破合格投资者人数限制、降低合格投资者标准（第十八条）
募集环节适当性要求（第十九条）和禁止性行为（第二十条）明确备案的合规要求。
私募基金应该履行备案程序（第二十二条），并新增了备案材料要求。
关键词：信息报送、不同私募类型差异化管理
私募基金管理人、托管人和服务机构应当向基金业协会履行信息报送义务，具体报送标准由中国证监会规定；基金业协会采用差异化原则，根据不同基金类型，可以对报送信息的内容、频次等作出规定（第三十三条）
规范投资业务活动
在投资运作层面，《私募条例》划定了私募投资基金财产投资的范围 ，并明确规定不得经营或变相经营资金拆借、贷款等业务，以及不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务。在投资层级方面，《私募条例》明确私募基金投资层级应符合《资管新规》对于多层嵌套的相关规定，并对创业投资基金、政府性基金和主要从事 FOF 投资业务的母基金予以一层嵌套豁免。
关键词：基金财产投资范围、负面清单、专业化经营
通过正向投资范围和负面清单（新增）明确了投资标的范围，同时为私募基金产品有序创新预留了空间。对专业化管理、关联交易管理作了制度安排，维护投资者合法权益。建立健全私募基金监测机制，加强全流程监管。
明确私募基金财产投资范围和负面清单（第二十四条）。投资范围并未包括合伙企业财产份额，因此对于未通过备案的合伙企业（SPV）间接持有被投企业股权的投资结构，可能会存在合规瑕疵，后续等待证监会的具体规则进一步追认
规定了私募基金管理人专业化经营的原则性要求，并新增了从业人员投资申报制度
强调私募基金管理人投资者利益优先，防范利益输送和利益冲突的原则（第二十六条）
建立健全关联交易管理制度，不得利益输送，不得通过多层嵌套等方式隐瞒（第二十八条）
关键词：基金的审计要求
明确要求对私募基金财产进行审计，向投资者提供审计结果，并报送登记备案机构。
中基协2019年12月发布的《私募投资基金备案须知》第二十五条规定，【基金年度报告及审计要求】私募股权投资基金、私募资产配置基金的年度报告的财务会计报告应当经过审计；2023年4月中基协发布的《私募证券投资基金运作指引（征求意见稿）》第二十七条 【信息报送要求】也提出了对私募证券投资基金的产品审计要求，从对产品审计的进一步明确也体现出监管对引入外部独立第三方机构等运营合规方面要求的持续关注和高要求
创投基金的差异化安排
《私募条例》在总则中明确对创业投资基金实施分类监管，并为创业投资基金设置专章。在投资范围、投资期限、合同策略等方面明确创业投资基金应当符合的条件，并加强创业投资基金监管政策和发展政策的协同配合。《私募条例》在登记备案、资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面，对创业投资基金实施差异化监管和自律管理，对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利。
关键词：创投基金定义
中基协《登记备案办法》第四十五条的规定与本《私募条例》的规范要求在原则上保持一致：
应当投资于非上市企业。实操中还存在以可转债方式进行投资，以目前的定义来看为该类投资方式留有一定的空间
基金合同中应当对投资策略进行限定，将基金的投资范围限制在法律规定的创业投资围内，且不得进行突破
创投基金必须接受严格的杠杆限制，否则也会产生风险外溢的可能性，就丧失了对其进行轻量化监管的理由
关键词：政策扶持
国家对创业投资基金给予政策支持，鼓励和引导其投资成长性、创新性创业企业。加强监督管理政策和发展政策的协同配合。
监管分工，国家发改委负责组织具体发展政策的拟定工作；中国证监会和国家发改委应当建立信息和支持政策共享机制，协同配合。中基协同时向中国证监会和国家发改委报送与创业投资基金相关的信息
要求享受国家政策支持的创投基金，其投资应当符合国家有关规定。政策扶持标准与差异化监管标准的明确和区分
关键词：差异化监督和自律管理
明确创业投资基金应当符合的条件，对创业投资基金实施区别于其他私募投资基金的差异化监督管理和自律管理。
简化创投基金登记备案手续
规范的创投基金减少检查频次
对符合国家导向的创投基金在投资退出提供便利
结语
随着《私募条例》的出台，私募基金领域行政法规的位阶空白已被填补，形成了“国家法律-行政法规-部门规章-自律体系”完善的四级监管框架，具有里程碑式的意义。
《私募条例》承上启下，一方面全面总结并升华了私募监管领域既有的规则要求，明确了监管底线与原则，同时积极呼应近年来私募基金的行业乱象与问题，规范了准入标准与禁入条件，打通了基金申设、运作、退出的管理通道，促进行业规范、有序发展；另一方面后续配套《私募条例》落地，预计证监会、中基协等监管、自律机构将贯彻《私募条例》的原则与要求，制定相应的落地指引与操作细则，进一步完善行业监管体系，遵循从严监管、压实个体责任的整体思路，促进私募基金的专业化运作与规范化发展。
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